– Det har blitt viktigere å sikre seg mot søksmål enn å hjelpe folk

– Sosialarbeidere tvinges til å forlate faget sitt og blir i stedet saksbehandlere som skal tilfredsstille juridiske krav, sier Marius Storvik, førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Tromsø.

Sosialtjenesteloven forutsetter at ansatte utøver faglig skjønn, men staten har overøst tjenesten med så mange veiledere, instrukser og rundskriv at det faglige handlingsrommet er kraftig innsnevret, mener Storvik. 

På oppdrag fra KS har han analysert hvordan staten styrer kommunenes håndheving av sosialtjenesteloven. Styringen skal skje gjennom lover, men foregår i praksis mer gjennom rundskriv og veiledere, mener Storvik. 

– Juridifisering av sosialfeltet

Han konkluderer med at det over tid har foregått det han kaller juridifisering av sosialfeltet. Det betyr at faglig skjønn gradvis erstattes av juridiske prosedyrekrav som det primære styringsgrunnlaget for tjenestene.

– Med juridifisering mener jeg ikke at det er domstolene som styrer, men at sosialarbeidere tvinges til å forlate faget sitt, sier Storvik.

Han fikk mange nikk og takk fra salen da han presenterte sine funn for FOs landsstyre denne uka.

 – Denne utviklingen kjenner våre medlemmer veldig godt igjen også fra andre tjenester enn Nav. Ansatte melder om at det har blitt viktigere å ha ryggen fri enn å finne det tiltaket som best kan hjelpe den personen man har foran seg, sa FO-leder Marianne Solberg. 

Landsstyret vedtok uttalelsen Sosialfag er kjernekompetanse i Nav. Les om den lenger ned i saken. 

Arbeidstid forskyves

Storvik minner om at sosialtjenesteloven er vedtatt av Stortinget som en rammelov. Den skal gi kommunene handlingsrom til å hjelpe folk ut av vanskelige livssituasjoner, tilpasset den enkeltes behov. Loven forutsetter at Nav-ansatte utøver faglig skjønn. Det er altså dette skjønnet Storvik mener er begrenset.

For ansatte innebærer denne utviklingene at arbeidstid forskyves fra å følge opp brukere til å produsere vedtak og dokumentasjon. For brukerne kan det bety at standardprosedyrer erstatter individuelt tilpasset hjelp, advarer Storvik.

Verstefallstenking

Han er kritisk til det han kaller styring etter worst-case-scenario, altså at alle saker behandles som om alt kommer til å gå veldig galt. Han peker på prinsippet om barnets beste som eksempel. Selv om de fleste saker løses med mer eller mindre godt resultat, styres fagfolk av risikoen for at alt kan gå galt, mener Storvik. 

– Som sosialarbeidere kan dere sette prinsippet om barnets beste ut i praksis ved å se på hvilke tiltak et barn eller en familie trenger her og nå. Hvis dere i stedet for faglige vurderinger styres av tanken på at dette barnet kan saksøke kommunen om 20 år, er det ikke nødvendigvis til barnets beste, sa Storvik til landsstyret. 

Tilsyn med hva?

Utviklingen forsterkes av måten det føres tilsyn på, mener Storvik. Som eksempel trekker han fram statsforvalterens tilsyn med sosiale tjenester i Nav Hustadvika i 2024.

Tilsynet fant at tjenesten var tilgjengelig og at brukerne fikk relevant veiledning. Statsforvalteren konstaterte likevel to lovbrudd, blant annet fordi det ikke var fattet skriftlige enkeltvedtak om rådgivning. Dette utgjør et brudd på forvaltningsloven.

– Brukerne fikk den hjelpen som loven pålegger kommunen å gi. Det forelå ingen svikt i selve den sosiale tjenesten. Men tilsynet målte ikke om brukerne fikk forsvarlig rådgivning. Det målte om hjelpen var dokumentert i riktig administrativ form, fastslår Storvik. 

Ulike mekanismer

I sine analyser peker han på ulike mekanismer som han mener bidrar til detaljstyringen:

• Språklig oppjustering av plikter (skyggebinding): Lovens rådgivende formuleringer som «kan», «bør» og «så langt som mulig» erstattes i rundskrivet med absolutte krav, som «skal alltid», «må» og «aldri».

• Sjekklister i stedet for skjønn: Lovens åpne standarder som «forsvarlig», «nødvendig» og «helhetlig» omgjøres til lukkede sjekklister med faste rekkefølgekrav og tallfestede terskler.

• Usynlige krav: Regler befinner seg ofte ikke i loven eller rundskrivet selv, men i underliggende veiledere og kommunebrev.

• Krav fra feil lovverk: Plikter i personvernforordningen, forvaltningsloven eller barnekonvensjonen presenteres i veilederne som om de springer direkte ut av sosialtjenesteloven.

• Dokumentasjon som ryggdekning: Systemet synes å belønne dokumentasjon og sanksjonere mangler ved denne, uavhengig av om hjelpen faktisk ble gitt.

• Utvidelse av statlig myndighet: Rundskrivet utvider hva det føres tilsyn med, og ansvar flyttes fra kommunen som rettssubjekt til den enkelte Nav-leder.

• Krav tilpasset store bykommuner: Regelverket forutsetter spesialisert stab. Det er krevende å innfri for små Nav-kontorer.

– Systemer kan endres

Storvik sammenfattet sine funn i rapporten Fra tvangstrøye til handlingsrom. Som tittelen tilsier mener han at problemene kan løses.  

– Handlingsrommet er ikke opphevet, bare innsnevret. Det er systemet som er problemet. Systemer kan endres, fastslår Storvik.

Her er noen av hans anbefalinger:

• Tolkningsuttalelsen om inntil-vedtak bør trekkes tilbake: Fram til 2021 var det vanlig med rammevedtak på økonomisk støtte til tannlege, strøm og andre variable utgifter. Men så kom et krav mot enkeltvedtak for hver faktura. Ifølge Storvik har det ført til mer enn 120.000 unødvendige vedtak på landsbasis.

• Kravet om formelt enkeltvedtak for lavterskelrådgivning bør oppheves. Dette er det kommuner oftest sanksjoneres for. Et journalnotat er tilstrekkelig dokumentasjon for denne typen kontakt, mener Storvik. 

• Endre metodikken som brukes i tilsyn. Helsetilsynet utarbeider nasjonale veiledere i forbindelse med landsomfattende tilsyn. Disse må ta utgangspunkt i loven, ikke i rundskrivets formuleringer.

• Departementene bør klargjøre styringsmodellen. Sosialtjenesteloven er vedtatt av Stortinget som en rammelov med kommunalt skjønn som kjernemekanisme.

FO: – Kjernekompetanse i Nav

Storviks analyser gikk hjem hos de FO-tillitsvalgte. «Faglig skjønn er en forutsetning for kvalitet, og krever tillit til sosialarbeidernes kompetanse», heter det i en uttalelse fra landsstyret.

«Likeverdig behandling i Nav forutsetter ivaretakelse av helheten i livssituasjonen, vektlegge barneperspektivet, tenke langsiktig og gi god individuelt tilrettelagt hjelp. Ingen regelverk vil kunne romme alle situasjoner, derfor er muligheten for å gjøre individuell skjønnsvurdering avgjørende», fastslår FO. 

I uttalelsen peker landsstyret på forebygging, boligsosialt arbeid, økonomisk rådgivning og tett individuell som sentral oppgaver som krever mer enn kunnskap om systemer og regelverk.

«Det krever ansatte som forstår sammenhengen mellom økonomi, helse, familie, bolig og deltakelse i samfunnet. Sosialarbeidere er utdannet til nettopp dette», skriver FO.