Introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger er et tilbud om grunnleggende kvalifisering innenfor en tidsbegrenset periode. Målet med programmet er å legge til rette for at nyankomne flyktninger skal kunne delta aktivt i samfunnsliv og fungere i ordinært arbeid eller dra nytte av det ordinære utdannings- og kvalifiseringssystemet (St.meld.nr.17, 2000-2001:7). Målgruppen er nyankomne flyktninger 18-55 år.
Trondheim kommune bosetter 2-300 personer årlig. De kommer fra mange land. De største nasjonalitetene er Irak, Iran, Somalia og Afghanistan. Alle får tilbud om å delta i introduksjonsprogrammet. Myndighetene ønsker å kartlegge deltakernes bakgrunn og kompetanse, og kan bidra med individuelt tilpasset program, individuell kvalifiseringsplan, fast programrådgiver, tett oppfølging, norsk med samfunnskunnskap, informasjonskurs, sosialt nettverk, språk- og arbeidspraksis, full arbeidsuke hele året og introduksjonsstønad ut fra dokumentert oppmøte (Delrapport 1, 2001:24).
Kvalifiseringssenter for innvandrere (KSI) ble opprettet høsten 2002. Enhetens oppgaver er koordinering av mottak og bosetting av flyktninger og innvandrere samt å tilby introduksjonsprogram i nært samarbeid med andre kommunale enheter. Ved enheten jobber det 24 personer fordelt på ledelsesfunksjon, programrådgiving, traumebearbeidningstilbud for barn og merkantile oppgaver.
Det er programrådgiverne som har tett oppfølging av og skal legge til rette for en aktiv medvirkning fra deltakerne i introduksjonsprogrammet. De kommer fra ulike land og er til dels tospråklige. Kjønnsfordelingen er jevn. De har ulik utdannings- og yrkesbakgrunn som for eksempel sosionom, barnevernpedagog, spesialpedagog, hjelpepleier, jurist, ingeniør, universitetsgrader i pedagogikk, psykologi og samfunnsvitenskap. Hver programrådgiver har ansvar for 20 til 25 deltakere. Familiemedlemmer kommer i tillegg.
Det stilles krav til brukermedvirkning ved utarbeidelse av individuell kvalifiseringsplan (Delrapport 1, 2001:8-9, NOU, 2001:20, 52-56, Introduksjonsloven § 6, Ot.prp. nr. 28, 2002-2003, St.meld. nr. 17, 2000-2001:90 og UDI 8/2001:18). Min undersøkelse tar for seg to av prinsippene i introduksjonsprogrammet, kartlegging av deltakernes bakgrunn og kompetanse og individuell kvalifiseringsplan.
I Trondheim er disse to sammenfattet til en CV, som skal fungere som et dynamisk arbeidsverktøy for programrådgivere og deltakere. Arbeidet med CV starter i bosettingsfasen og fortsetter gjennom hele programtiden.
Kartleggingen skal avdekke forhold av betydning for hvorvidt vedkommende kan delta i introduksjonsprogrammet og/eller hvordan vedkommende kan komme i jobb eller utdanning. Slike forhold kan være tidligere utdanning eller mangel på sådan, alder, helse og omsorgsbyrde.
Alle deltakerne skal ha en individuell kvalifiseringsplan som beskriver tiltak med tidsangivelser og mål.
For å lykkes med introduksjonsprogrammet er en del av nøkkelen at individuell kvalifiseringsplan utarbeides i reelt samarbeid med deltakerne. Det viser erfaringer fra Sverige (Djuve og Pettersen, 1997:29).

Hva er brukermedvirkning?
Min hovedoppgave prøver å belyse, gi økt innsikt i og en dypere forståelse av brukermedvirkning i introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger. Flere definisjoner på begrepet «brukermedvirkning» finnes. Studien tar utgangspunkt i følgende:
«At de som berøres av en beslutning eller er brukere av tjenester får innflytelse på utforming av tjenestetilbudet» (St.meld. nr. 34, 1996-97:29).
«Brukermedvirkning er en samlebetegnelse på en rekke former for samhandling mellom de som mottar en offentlig tjeneste eller ytelse, og de som yter eller tilstår disse. Disse formene kan ha ulik formaliseringsgrad. Brukernes medvirkning kan begrenses til å uttrykke sine erfaringer eller meninger, eller den kan være så omfattende at beslutningsansvaret helt eller delvis ligger hos brukerne» (Alm Andreassen 1995:2).
Brukermedvirkning ble for alvor en del av det norske språket på 80-tallet. Det oppstod på 60-tallet, da verdier som likhet og rettferdighet var sentrale i samfunnsdebatten. Etter hvert ble de toneangivende politikere mer opptatt av at verdier som aktivitet, ansvar og plikt skulle formidles til brukerne. Hensikten var å få fram at deltakerne ikke bare har rett, men også plikt, til å påvirke og være deltakende og aktiv (Ørstavik, 1996:15-16).
Deltakerne og programrådgiverne skal utarbeide individuell kvalifiseringsplan i samarbeid. Samarbeidet kan skje i direkte kontakt på lokalt, kommunalt, nivå. Det vil i praksis bety som oftest på KSI.
Kvalifiseringsprosessen kan deles inn i fasene målsetting, planlegging, gjennomføring og evaluering. I målsettingsfasen skal deltakeren sette seg et kvalifiseringsmål. Det skal være tilstrekkelig drøftet og belyst og deretter nedfelles i CV-en. I både målsettings- og planleggingsfasen skal deltakeren ha fått tilstrekkelig med informasjon om mulige utdannings- og yrkesvalg i Norge (NOU:2001:20:65, St.meld. nr. 17, 2000-2001:90).
I gjennomføringsfasen utfører deltakeren det som er avtalt i CV-en. I evalueringsfasen skal viktige forhold for deltakeren avdekkes og føre til relevante justeringer i CV-en (NOU:2001:20:65-66, St.meld. nr. 17, 2000-2001:90-91, Rønning og Solheim, 1999:37-40).

Mange grader av medvirkning
Brukermedvirkning kan beskrives som grader av passiv eller aktiv. Det kan være alt fra at brukeren mottar beskjed eller informasjon om hva som skal gjøres til at brukeren har reell innflytelse og makt (Berg, 1997:7). Medvirkningen kan videre være formell eller uformell, fullstendig eller ufullstendig, reell eller ikke reell (Rønning og Solheim, 1999:37-40). Brukermedvirkning kan forekomme i alle varianter eller ikke i det hele tatt. I noen tilfeller er det ikke lagt til rette for medvirkning, men det medvirkes likevel. Motsatt kan det være lagt til rette for medvirkning uten at medvirkning skjer.
Brukermedvirkning påvirker rollen som deltaker, kvaliteten i programmet, servicen og effektiviteten. Brukermedvirkning er viktig for alle brukere, men er spesielt viktig for denne målgruppen (nyankomne flyktninger).
Programmets intensjoner er at deltakerne skal bli mest mulig selvstendige raskest mulig. Brukermedvirkning, som virkemiddel i prosessen, skal gi deltakerne en opplevelse av kontroll og eierforhold. Ideen er at de da blir mer motiverte og tar ansvar for egen kvalifisering til arbeid eller utdanning. Like viktig er antakelsen om at tiltakene treffer bedre hvis den som vet hvor skoen trykker er med og utformer et hjelpetilbud (Berg, 1997:5).
Min studie er gjennomført ved hjelp av kvalitative intervjuer og dokumentanalyse av klientmapper, faglitteratur, eksisterende forskning og offentlige dokumenter. Jeg intervjuet åtte deltakere i Trondheim kommunes introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger. Disse informantene representerer de fire største nasjonene i introduksjonsprogrammet: irakere, iranere, somaliere og afghanere. De er mellom 26 og 45 år, og utvalget består av fire menn og fire kvinner.
Informantene var aktive deltakere i introduksjonsprogrammet og hadde vært det i minst fire måneder på intervjutidspunktet. De fikk informasjon om studien både muntlig og skriftlig, på norsk og eget morsmål. Det ble brukt tolk i alle intervjuene unntatt ett. Undertegnede har ikke hatt kontakt med informantene verken før eller etter intervjuene. Datainnsalingen ble gjennomført sommeren 2003.

Komplikasjoner
Underveis oppsto komplikasjoner. To av dem drøftes her fordi leserne kan ha stor interesse av dem. Det første gjelder det å forske på egen arbeidsplass. Det kom reaksjoner fra kolleger. Jeg ble oppfattet som uetisk og ble også mistenkeliggjort.
Prinsipielt er det noen betenkeligheter ved å forske på egen arbeidsplass. Man ser ikke skogen for bare trær. Man ser bare det man vil se. Man kan bli partisk, dømmende eller forutinntatt. Det er vanskelig å unngå påvirkning, bevisst eller ikke bevisst (Repstad, 1993:107-108). Dette kan motvirkes ved å bevisstgjøre seg selv og klargjøre sitt eget ståsted (ibid.).
Det finnes også fordeler ved å forske på egen arbeidsplass. Både tid og kostnader spares inn. Man vet hvor skoen trykker, noe som gir en mer presis problemstilling (Repstad, 1993:107-108). Det er lettere å holde kontinuiteten og motivasjonen oppe. Det å kjenne til kritiske og/eller historiske hendelser gir bedre forståelse over tid og rom. Nærheten kan også føre til en større evne til innlevelse og formidling. Med visse forbehold er det mulig og etisk forsvarlig å forske på egen arbeidsplass.
Den andre komplikasjonen gjelder bruk av tolk i forskningsintervju. En av tolkene ble frustrert over en informant, en annen tolk tok over intervjurollen. En tredje tolk snakket så lavt og mumlende at det ble problemer ved transkribering av intervjuene.
De tolkene jeg brukte, var autoriserte og ansatte ved den kommunale tolketjenesten. De forholdene som beskrives her skal ikke forekomme.
Bare en av mine informanter hadde en CV. Den fylte han ut på egen hånd, og den ligger hjemme ubrukt. De andre har ikke noen CV eller forståelse av hva det er eller hvorfor de skal ha en. Men alle kan gjengi ukeplanen sin muntlig. Om de er fornøyde med sine påvirkningsmuligheter eller ikke synes ikke å være avhengig av en skriftlig plan.
Fraværet av en skriftlig plan fører imidlertid til komplikasjoner for noen av informantene. De sliter, skifter mål flere ganger og hopper fra tiltak til tiltak. Informantene har ingen eller liten oversikt over hvilke forventninger de reelt sett kan ha til å medvirke ved utarbeidelse av en CV.
Det varierer hvor fornøyd informantene er med sine påvirkningsmuligheter ved utarbeidelse av individuell kvalifiseringsplan. De er ikke fornøyde med bare å motta informasjon eller beskjed om hva de skal gjøre i introduksjonsprogrammet. De som er fornøyde, er det selv om de har fått avslag på hjelpen de har søkt om.
Informantenes erfaringer med offentlige kontorer generelt er gode. Kvaliteten på relasjonen til programrådgiverne synes å være god. Det er et godt grunnlag for brukermedvirkning.
Informantene opplever god påvirkningsmulighet når det gjelder å sette seg mål, å planlegge noen tiltak og å gjennomføre avtalte tiltak.
Tre informanter opplever så stor innflytelse i samarbeidet at de opplever makt. De får mye ansvar i starten og slipper etter hvert ikke andre til. De kalles superbrukere (Berg, 1997). Disse opplever komplikasjoner i introduksjonsprogrammet. Det går for fort i svingene, ting blir ikke slik de forventer og de har huller i sin kunnskap om utdannings- og yrkesvalg i Norge.
Et eksempel på en superbruker er en voksen mann som kom til Norge sammen med kone og flere barn. Han tok straks ansvar og var kontaktperson for hele familien i forhold til offentlige kontorer. I tillegg hadde han full uke med tiltak i introduksjonsprogrammet. Det virket for alle som om han klarte seg bra.
I intervjuet kom det imidlertid fram et helt annet bilde av mannen og hans opplevelse av situasjonen. Han opplevde at norsk helsevesen satte dem på venteliste eller at de fikk avslag på hjelp. I tillegg kom det fram at han slet med alvorlige psykiske og fysiske plager etter fengsling, tortur og flukt. Det siste hadde han ikke fortalt til noen, heller ikke til sin programrådgiver. Årsaken til det var at han ikke skulle vise seg som en svak person. Disse utfordringene hadde stor betydning for hans deltakelse i introduksjonsprogrammet. Men de kom aldri fram og ble ikke tatt hensyn til. Det kom fram at han var svært sliten og følte seg alene om ansvaret for familiens problemer, som ikke fikk noen løsning. Til slutt bestemte han på egen hånd å kutte ut et av fagene på skolen. Det var hans forslag til løsning.
I andre forhold opplever informantene at de kan påvirke lite. Det gjelder lover og regelverk, dokumentasjon på oppmøte og tilbakeholdelse av stønad ved ugyldig fravær, størrelse på introduksjonsstønaden, samarbeidskultur på offentlige kontorer, utarbeidelse av individuell kvalifiseringsplan, innholdet i introduksjonsprogrammet og til slutt gjelder det tiltak hvor de opplever å bli pålagt å delta, som sommerkurs eller utplassering i bedrifter for å trene norsk språk.
Nesten alle informantene har et avtalt kvalifiseringsmål. Fire ønsker seg ut i arbeid, mens tre vil ta utdanning. Informantene er aktive og til en viss grad selvstyrte når det gjelder å sette seg et mål for introduksjonsprogrammet. En av dem har målet nedskrevet. De fleste har lite informasjon om mulige utdannings- og yrkesvalg i Norge før de oppmuntres til å sette seg et mål. Dette er aktiv men lite reell medvirkning.

Ved legging av individuell kvalifiseringsplan er informantene mindre aktive. De er med og diskuterer. Det er i hovedsak ved gjennomføring av tiltakene at de opplever brukermedvirking fullt ut. Det vil si at de møter opp til et bestemt tiltak og er der i et bestemt tidsrom. Ved evaluering kommer det fram forhold som bør føre til justeringer av individuell kvalifiseringsplan for fire av informantene. Det er bare hos en av dem at dette faktisk skjer.
En del av informantene sliter med bekymringer og problemer, men opplever at de ikke lyttes til eller tas på alvor. Enten får de ikke hjelp i det hele tatt, det er lang ventetid på hjelp, eller de har ikke råd til å betale for hjelpen. Informantene ønsker seg psykisk støtte og praktisk hjelp før eller samtidig med deltakelse i introduksjonsprogrammet. Hvis dette ikke skjer, kan problemene øke. Det påvirker også evne og mulighet til å følge kvalifiseringsplanen.

På spissen
Å drøfte resultatene i lys av forbrukerperspektivet setter ting på spissen og fører til mer klarsyn, noe som i sin tur kan føre til mer debatt om brukermedvirkning for nyankomne flyktninger. Det er positivt.
Forbrukerperspektivet har tilknytning til markedsliberale tanker og holdninger. Brukermedvirkning er et aspekt ved forbrukersamfunnet. Forbrukerperspektivet har vært rådende siden 80-tallet og fremmes av høyresiden i norsk politikk (Rønning og Solheim, 1999:90). Forbruk defineres som «aktiviteter knyttet til anskaffelser og anvendelser av varer og tjenester”(Bakke og Lien, 1992:86). Forbrukerperspektivet ser på brukermedvirkning som et mål, og forbrukerteori legges til grunn i analysen av klientrelasjoner i offentlig sektor.
Nyankomne flyktninger utgjør en sammensatt målgruppe. Noen er analfabeter, mens andre har mye utdanning fra hjemlandet. De har varierende yrkeserfaring. De har ofte lite sosialt nettverk, og flere har stor omsorgsbyrde. I tillegg kommer psykiske og fysiske problemer. Foruten å mangle norsk språk mangler de også kulturkompetanse, etterspurt kompetanse eller utdanning, erfaring med eller kunnskaper om norsk arbeidsliv (St.meld. nr. 17, 2000-2001:17). Andre igjen klarer seg glimrende på egen hånd.
Forbrukerperspektivet forutsetter klart en ressurssterk forbruker. Forbrukeren ansvarliggjøres i stor grad og forventes å kunne vurdere egne rettigheter og plikter. Hun skal ha stor kontroll i samarbeidet med offentlig sektor.
Forbrukeren har alltid rett, vet sitt eget beste og setter premissene for den hjelpen hun ønsker. Forbrukeren skal ha makt og frihet til å velge.
Her snakkes det om personer som kan skape det beste ut av sine liv. De er i stand til å løse egne problemer og bidra til endring. Men deltakerne i programmet har mistet noe på veien. De har ikke alle ressurser tilgjengelige. Det handler om å få kontroll over ressursene, eller få tilført nye. Kvalifisering til arbeid eller utdanning skal tilføre deltakerne kunnskaper og ferdigheter. Men prosesser tar tid. Det betyr at det bør skje en gradvis økning av krav til og forventninger om medvirkning fra deltakerne.
Forbrukerperspektivet tar utgangspunkt i at forbrukerne ønsker å medvirke. Det er ikke alltid at deltakerne i programmet er i stand til eller ønsker å ta ansvar. Kanskje ønsker de å være i fred, de synes prosessen er for ressurskrevende, de opplever liten kontroll over egne ressurser, har liten oversikt over og er helt avhengige av hjelpeapparatet (gjelder spesielt analfabeter i utvalget). Har man lite kompetanse, er det skremmende å medvirke. Flere foretrekker en passiv medvirkningsform ved at andre bestemmer og ordner opp (Ørstavik, 1996:19).
Noen deltakere har med seg et syn på autoriteter og kjønnsroller fra hjemlandet som begrenser deres egen opplevelse av muligheter for påvirkning i kvalifiseringsprosessen. Dessuten er det ikke slik at medvirkning løser alle problemer likevel. Da oppleves det meningsløst å medvirke (Rønning og Solheim, 1999:169).
Forbrukerinteressene er problematiske i offentlig sektor fordi mottakerne av velferdstjenester forutsettes å ha en viss mulighet til påvirkning og innflytelse (Vabø, 1992:129). Det er ikke faglig eller etisk ønskelig å komme i konfliktsituasjoner hvor det må skjæres gjennom på tross av deltakernes ønsker og behov. Men likevel må noen av flyktningene delta på tiltak de ikke ønsker å være med på. Det skjer ut fra krav som regelverket stiller. Programrådgiverne har makt og truer med økonomiske sanksjoner. Deltakerne er avhengige og må lystre. Retten til å bestemme selv er begrenset.
Det er i utgangspunktet frivillig å delta i introduksjonsprogrammet. Det finnes deltakere som er misfornøyde og ønsker å slutte. Ved Sosialtjenesten blir de avvist og bedt om å gå tilbake til programmet. De har ingen reell makt eller frihet til å velge selv.

Slipper ikke til
Det offentlige hjelpeapparatet slipper ikke alltid forbrukerne til. Det skjer selv om deltakerne har forutsetninger til å medvirke. Deltakere som snakker litt norsk og har både utdanning og yrkeserfaring opplever en passiv medvirkningsform i programmet. De får begrenset informasjon om hva som skal utføres, lover og regler oppfattes som hinder mot å påvirke og samarbeidskulturen ved offentlige kontorer innbyr ikke til medvirkning.
Noen av årsakene til at deltakerne ikke slipper til er manglende ressursorientering hos hjelpeapparatet, uklare roller, manglende rollemodeller, utilstrekkelige pedagogiske ferdigheter (usikkerhet og manglende kunnskaper om medvirkning og målgruppens forutsetninger for å medvirke) blant hjelperne eller at hjelperne ikke har tid til å tilrettelegge for medvirkning. Det kan dessuten henge sammen med dominerende profesjoners behov for hegemoni, som fører til at de ikke vil gi fra seg makt eller autoritet.
Krav til brukermedvirkning i programmet tester ut og utfordrer programrådgivernes evne og vilje til å endre seg. Konsekvensene av å ikke slippe deltakerne til er reduksjon av kvaliteten i programmet, treffsikkerheten på tiltakene, servicen og effektiviteten (Ørstavik, 1996:21).
Brukermedvirkning er nyttig bare til en viss grad. Superbrukerne oppfatter seg selv som sterke, autonome og med mye makt, og de spør ikke sine programrådgivere om råd eller vurderinger. Med tiden oppleves ansvaret for tungt. Superbrukerne blir overbelastet.
Det er meningen at forbruker og hjelper skal komme fram til egnede løsninger som er til å leve med over tid (Rønning og Solheim, 1999:166). Superbrukerne opplever komplikasjoner i programmet i større grad enn andre, og de kommer ikke raskere i mål enn andre deltakere. På denne måten har brukermedvirkningen gått for langt. Den er ikke lenger hensiktsmessig.
Krav til og forventninger om ansvarliggjøring og medvirkning av deltakerne forutsetter noe som i praksis ikke er der – at de selv skal kjenne til og vurdere sine rettigheter og plikter. Brukermedvirkning er ikke bare en rett til å delta aktivt. Den innebærer også en forpliktelse hvor deltakerne selv må handle og ikke bare bli gjort noe med. Dette skjer ut fra et ønske om rehabilitering og selvforsørging i det norske samfunnet. Hvordan virker dette for nyankomne flyktninger?
En gradvis økning av krav til ansvarliggjøring og medvirkning er best. Likevel skal det mye til før deltakerne får tilstrekkelig med kunnskap om alle retter og plikter. I starten er deltakerne uten norsk språk samtidig som de mottar utrolig mye informasjon om alt mulig. De har lite kunnskaper om hvilke tjenester som finnes og hva de må gjøre for å få disse. De mangler kulturkompetanse og et støttende sosialt nettverk.
Her til lands har egne ressurser stor betydning for om du for eksempel får tilgang på et velferdsgode eller ikke. Noen ganger må en forbruker selv ta initiativ for å oppnå et velferdsgode. Det åpner for forskjellsbehandling, fordi forbrukerne har ulike kunnskaper om hvilke tjenester som finnes. I tillegg må forbrukerne selv begrunne at man er en rettmessig mottaker av et velferdsgode. Deltakernes forutsetninger er ikke de samme for mennesker oppvokst i Norge. Derfor er det urimelig å stille krav til og forventninger om ansvarliggjøring og brukermedvirkning for tidlig etter ankomst til landet.

Referanser
Alm Andreassen, T.: Brukermedvirkning for funksjonshemmede – interessepolitikk eller dialog? Arbeidsforskningsinstituttet, 1995.
Bakke, J. W. og Lien, M. (red.): «Mellom nytte og nytelse. Perspektiver på forbrukerteori og forskningspraksis,» SIFO Arbeidsrapport nr. 9-1992.
Berg, B.: «Brukermedvirkning i arbeid med flyktninger», Temahefte 2, SINTEF, 1997
«Delrapport 1 Introduksjonsprogram for nybosatte flyktninger – en rammeplan.» I: Organisering av kommunens bosettings- og kvalifiseringsarbeid overfor flyktninger og innvandrere, Trondheim kommune, 2001.
Djuve, A. B. og Pettersen, H. C.: «Virker tvang? Erfaringer med bruk av økonomiske sanksjoner i introduksjonsprogrammet for flyktninger», Fafo-rapport 234, 1997.
NOU 2001:20 Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), GAN Grafisk AS.
Ot. prp. nr. 28 (2002-2003) Om lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven).
Repstad, P.: Mellom nærhet og distanse. Kvalitative metoder i samfunnsfag. Universitetsforlaget, 1992.
Ry Nielsen, J. K. og Repstad, P.: «Fra nærhet og distanse og tilbake igjen.» I: Repstad, P. (red.): Dugnadsånd og forsvarverker. Tverretatlig samarbeid i teori og praksis, TANO.
Rønning, R. og Solheim, L. J.: Hjelp på egne premisser? Om brukermedvirkning i velferdssektoren, Universitetsforlaget, 1999.
Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001) Asyl- og flyktningepolitikken i Norge.
Stortingsmelding nr. 34 (1996-1997) Resultater og erfaringer fra regjeringens handlingsplaner for funksjonshemmede og veien videre.
Retningslinjer for god tolkeskikk.
Vabø, M.: «Hører forbrukerinteressene hjemme i offentlig sektor?» I: Bakke, J. W. og Lien, M. (red.): Mellom nytte og nytelse. Perspektiver på forbrukerteori og forskningspraksis, Statens Institutt for forbruksforskning, Arbeidsrapport nr. 9-1992.
Ørstavik, S.: Brukerperspektivet – en kritisk gjennomgang, INAS-NOTAT 1996:8.